Avvocato Nicola Ricciardi: come funzionano le sanzioni amministrative

nicola_ricciardi_diritto_tributarioIn quale modo è possibile riscuotere le sanzioni amministrative? Se ne occupa, in un capitolo del suo libro, l’Avvocato Nicola Ricciardi, che occupandosi di ingiunzione specifica quali sanzioni è possibile esigere secondo il r.d. 639/1910; tra queste sono menzionate:

• le sanzioni previste dalla legge 28 gennaio 1977, n. 10 sull’edificabilità

dei suoli (Cass. 2340/1995); le sanzioni pecuniarie

previste dall’art. 13 della legge 6 agosto 1967, n. 765 per le costruzioni

abusive (Cass. 5627/1986);

• le sanzioni per l’infrazione di cui alla legge 28 febbraio 1985

(cfr. Cass. 24581/2006);

Tale legge riguardante “Norme in materia di controllo dell’attività urbanistico-edilizia, sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie” è stata abrogata dal d.lgs. 378/2001 “Disposizioni legislative in materia di edilizia” la quale comunque all’art. 43 prevede che “i contributi, le sanzioni e le spese di cui ai titoli II e IV della parte I del presente testo unico sono riscossi secondo le norme vigenti in materia di riscossione coattiva delle entrate dell’ente procedente”. Una tale norma de facto apre le porte alla riscossione mediante ingiunzione fiscale in tutti quei casi in cui l’ente procedente ne abbia i requisiti soggettivi per il suo utilizzo.

• le sanzioni per violazioni del d.lgs. 508/1992 (norme sanitarie sui rifiuti di origine animale cfr. Cass. 23943/2006).

Egualmente debbono ritenersi riscuotibili a mezzo ingiunzione fiscale le sanzioni afferenti alle violazioni dei regolamenti comunali e soprattutto le sanzioni per le infrazioni al codice della strada.

L’utilizzo dell’ingiunzione per le sanzioni amministrative è stato in passato negato e solo di recente la giurisprudenza e da ultimo l’intervento del legislatore hanno fugato ogni dubbio sul punto dando al quesito circa tale possibile utilizzo risposta affermativa.

Tale importante vicenda interpretativa merita di essere ricordata nei suoi tratti salienti.

Orientamento recente della giurisprudenza sull’ingiunzione

Il Ministero dell’economia e delle finanze, con la nota prot. 8427 del 2 agosto 2005, aveva affermato l’illegittimità dell’affidamento a società esterne della riscossione (anche coattiva) delle sanzioni amministrative pecuniarie per multe stradali, in quanto tale attività doveva essere gestita direttamente dall’Ente destinatario delle stesse. La normativa di riferimento veniva rinvenuta nell’art. 194 del codice della strada che rinvia alle disposizioni contenute nella legge n. 689/1981, disciplina non derogabile, a detta della interpretazione ministeriale richiamata, dall’attività regolamentare dell’ente a norma dell’art. 52, comma 1, d.lgs. 446/1997.

In tale contesto evidentemente non era possibile prescindere dall’analisi delle peculiarità delle modalità di riscossione delle sanzioni amministrative. Sul punto si è sempre sostenuto che per la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative opera il principio di “riserva di legge”, per la particolare natura della maggiorazione per il ritardo nel pagamento prevista dall’art. 27, comma 6, della legge n. 689/1981, che la Corte Costituzionale ha considerato come autonoma sanzione amministrativa di tipo accessorio: in tal caso, il procedimento di riscossione a mezzo ruolo imposto dall’art. 27 della legge n. 689/1981 sarebbe contemporaneamente anche elemento di determinazione del quantum debeatur della prestazione imposta accessoria e come tale rientrante nella “base legislativa” dell’art. 23 Cost. diventando uno degli elementi essenziali della fattispecie impositiva.

In sostanza la maggiorazione del 10% prevista dall’art. 27 l. 689/1981 potrebbe, seguendo tale interpretazione, essere determinata e applicata solo a mezzo ruolo. Tuttavia dal momento che il riordino della disciplina della riscossione a mezzo ruolo a partire dal 1999 ha reso facoltativo tale strumento e che peraltro il primo comma dell’art. 27 della legge n. 689/1981 prevedeva soltanto un rinvio dinamico alle norme vigenti in materia di riscossione, già in dottrina gli interpreti avevano messo seriamente in discussione l’esclusività del ruolo in tema di sanzioni amministrative. Infatti, le disposizioni relative all’esecuzione forzata contenuta nell’art. 27 della legge n. 689/1981 stabilisce che “salvo quanto disposto nell’ultimo comma dell’art. 22, decorso inutilmente il termine fissato per il pagamento, l’autorità che ha emesso l’ordinanza ingiunzione procede alla riscossione delle somme dovute in base alle norme previste per l’esazione delle imposte dirette, trasmettendo il ruolo all’intendenza di finanza che lo dà in carico all’esattore per la riscossione in unica soluzione, senza l’obbligo del non riscosso come riscosso”.

Ebbene, in base al rinvio dinamico, è chiaro che per la riscossione> mediante ruolo deve attualmente farsi riferimento al d.P.R. n. 602/1973, nella versione novellata dai dd.lgs. n. 46/1999, n. 112/1999 e successive integrazioni. Inoltre, il rinvio al d.P.R. n. 602/1973 contenuto nella legge n. 265/2002 consente di avvalersi dell’ingiunzione fiscale (di cui al r.d. n. 639/1910) in alternativa al “ruolo”, ancorché sia l’unico strumento tuttora previsto dall’art. 27 della legge n. 689/1981.

Né insuperabile appare il “principio di tassatività del sistema sanzionatorio” in quanto con riferimento alla disciplina delle sanzioni amministrative, la materia è sicuramente non derogabile per quanto concerne i principi generali, l’individuazione delle violazioni, delle misure sanzionatorie, ecc., ma non anche in ordine alle modalità di attuazione del prelievo. Tra l’altro, non si comprende perché le sanzioni tributarie si possono affidare a soggetti esterni (unitamente ai tributi di pertinenza) e non anche le sanzioni amministrative non tributarie.

È possibile quindi affermare che non vi sono impedimenti giuridici all’utilizzo dell’ingiunzione fiscale ed infatti il Consiglio di Stato con la sentenza del Consiglio del 3 ottobre 2005, n. 5271 ha contribuito a sgombrare i dubbi sul punto affermando che l’attività di riscossione delle sanzioni amministrative rientra nella portata dell’art. 52 del d.lgs. 446/1997. Ebbene, se l’Ente locale può affidare a soggetti esterni la riscossione, volontaria e coattiva, delle sanzioni amministrative non tributarie, ne consegue che la società affidataria, per attivare la fase coattiva, deve necessariamente avvalersi dell’ingiunzione fiscale in alternativa al ruolo (strumento, quest’ultimo, che non può utilizzare per espressa previsione normativa).

In ogni caso la questione deve ritenersi definitivamente risolta con l’entrata in vigore della legge finanziaria 2006. La norma di interpretazione autentica (e quindi retroattiva) contenuta nell’art. 1, comma 477, introdotta al fine di potenziare l’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici, chiarisce la portata delle disposizioni contenute nell’art. 4, comma 2-decies del decreto-legge n. 209/2002 convertito dalla legge n. 265/2002, precisando altresì che i concessionari iscritti all’albo ministeriale di cui all’art. 53 del d.lgs. 446/1997 possono procedere anche ad accertamento, liquidazione e riscossione, volontaria o coattiva, di tutte le entrate degli enti pubblici, “comprese le sanzioni amministrative a qualsiasi titolo irrogate dall’ente medesimo, con le modalità ordinariamente previste per la gestione e riscossione di entrate tributarie e patrimoniali dell’ente”.

Con quest’ultimo inciso è stato quindi definitivamente confermato l’orientamento che ritiene possibile effettuare la riscossione coattiva delle sanzioni amministrative non tributarie attraverso la c.d. ingiunzione fiscale.

Dal chiaro tenore letterale, tesa a perseguire il “potenziamento dell’attività di riscossione delle entrate degli enti pubblici”, consegue che i concessionari vedono ampliata notevolmente la propria sfera di attività nei confronti dei soggetti concedenti siano essi enti locali o anche genericamente enti pubblici e quindi ad esempio anche regioni, consorzi di bonifica ecc. con un conseguente ampliamento della applicazione dell’ingiunzione ex r.d. 639/1910 per la riscossione coattiva delle entrate di tali Enti.

Va ricordato infine come il comma 153 dell’art. 1 legge Finanziaria 2008 abbia stabilito che a decorrere dal 1° gennaio 2008 gli agenti della riscossione non possano svolgere attività finalizzate al recupero di somme, di spettanza comunale, iscritte in ruoli relativi a sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, per i quali la cartella di pagamento non sia stata notificata entro due anni dalla consegna del ruolo.

Trattasi tuttavia di cartelle relative a ruoli iscritti entro il termine del 30 settembre 2004 e tale norma quindi non si applicherà ai ruoli iscritti successivamente.

La disposizione in esame è stata emanata al fine di sanare la situazione che si era creata soprattutto in alcuni comuni di grandi dimensioni. Tale disposizione riguarda però solamente i comuni che abbiano continuato ad adottare il ruolo come strumento di riscossione coattiva per le sanzioni amministrative, con la conseguenza che tale norma non trova applicazione per quei comuni che abbiano adottato l’ingiunzione ex r.d. 639/1910 come strumento di riscossione ai quali non potranno quindi applicarsi i termini decadenziali sopra indicati.

Annunci
Questa voce è stata pubblicata in avvocato nicola ricciardi, diritto tributario e contrassegnata con , , . Contrassegna il permalink.

Rispondi

Inserisci i tuoi dati qui sotto o clicca su un'icona per effettuare l'accesso:

Logo WordPress.com

Stai commentando usando il tuo account WordPress.com. Chiudi sessione / Modifica )

Foto Twitter

Stai commentando usando il tuo account Twitter. Chiudi sessione / Modifica )

Foto di Facebook

Stai commentando usando il tuo account Facebook. Chiudi sessione / Modifica )

Google+ photo

Stai commentando usando il tuo account Google+. Chiudi sessione / Modifica )

Connessione a %s...