Nicola Ricciardi, la definizione complessa dell’ingiunzione fiscale

nicola Ricciardi e la natura dell'ingiunzione fiscaleSecondo gli studi condotti da Nicola Ricciardi nel libro scritto con due colleghi avvocati, è difficile definire la natura dell’ingiunzione fiscale e questo è il tema di un intero capitolo. La trattazione comincia esaminando profili che suscitano interesse e quelli che destano incertezze; nessun aspetto viene risparmiato, partendo dalla definizione e dall’esatta portata del termine “ingiunzione fiscale”.

La questione poi risulta ancor più complessa alla luce delle recenti modifiche normative che hanno profondamente inciso sulla materia: si veda, tra gli altri, l’art. 229 del d.lgs. 19 febbraio 1998, n. 51 che ha attribuito all’ingiunzione la c.d. “esecutività di diritto” e l’art. 52, comma 6 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n.446 che ne ha previsto l’applicabilità non solo alle entrate patrimoniali ma anche a quelle tributarie degli Enti locali.

Tale pubblicazione non intende alimentare il dibattito; l’indagine teorica cederà il passo a quella pratica. Si valuterà la reale natura dell’ingiunzione fiscale ed i problemi che ad essa sono connessi ma si procederà con un taglio prettamente operativo; si analizzerà cioè il concreto operare dell’istituto nella realtà quotidiana, amministrativa e processuale, ponendosi dalla parte degli operatori, di coloro che quotidianamente redigono gli atti o sono responsabili del procedimento ponendo particolare attenzione agli aspetti patologici e prospettando le correlative soluzioni.

Tutto ciò tenendo conto della particolare natura della “ingiunzione fiscale”, istituto peculiare che difficilmente può essere accostato ad altri e che necessita di autonoma considerazione. Non è infatti corretto considerare l’ingiunzione come mero atto amministrativo, non avendo l’ingiunzione solo natura di atto amministrativo; non è però neanche possibile classificarla come atto di accertamento “tout court” o come titolo esecutivo poiché a tale tipo di atti risulta assimilabile per alcuni punti ma divergente per altri.

Altrettanto inadeguato è l’affiancamento dell’ingiunzione al ruolo, che è strumento di riscossione ontologicamente diverso; è infatti vero che le norme della riscossione a mezzo ruolo valgono, in assenza di regole specifiche, anche per l’ingiunzione ma ciò non deve indurre in errore. La l. 22 novembre 2002, n. 265 al suo art. 4, comma 2-sexies prevede che i comuni ed i concessionari iscritti all’albo di cui all’art. 53 del d.lgs. 15 dicembre 1997, n. 446 procedano alla riscossione coattiva delle somme risultanti dall’ingiunzione prevista dal testo unico di cui al r.d. 14 aprile 1910, n. 639 secondo le disposizioni contenute nel titolo II del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili; l’estensione però della portata della normativa sul ruolo fino a farvi rientrare le ipotesi di riscossione con ingiunzione fiscale non significa che i due istituti abbiano medesima natura o stesse modalità operative. A conferma di tale diversità, vi è la norma che obbliga i comuni ad emanare apposito regolamento per scegliere, tra lo strumento del ruolo e quello dell’ingiunzione, la modalità più adeguata per la riscossione delle proprie entrate.

La possibilità di poter utilizzare anche l’ingiunzione fiscale per la riscossione delle sanzioni amministrative alternativamente al ruolo in relazione alle scelte deliberative e regolamentari dell’Ente locale, come detto in precedenza, non deve trarre in inganno poiché i due istituti rimangono differenti oltre che per natura anche per modalità operative, non essendo affatto accostabile la procedura del ruolo a quella ben più snella e veloce dell’ingiunzione.

Infatti, l’ingiunzione è per la riscossione dei tributi locali uno strumento per sua natura più efficace del ruolo poiché consente una maggiore snellezza e celerità della procedura in quanto l’ente titolare dell’entrata può immediatamente emettere il titolo esecutivo nell’immediato verificarsi del presupposto, mentre per il ruolo i tempi di trasferimento dall’Ente al concessionario per la emissione della cartella esattoriale di un elevato numero di posizioni di contribuenti/utenti ha spesso comportato problemi di tempestiva emissione; proprio per questo essa, meglio del ruolo, può porre freno a quel fenomeno della “evasione da riscossione” che viene causato proprio da quegli strumenti di riscossione non sempre precisi ed efficaci e non sempre in grado di colpire quei beni e quei rapporti patrimoniali del debitore che possono garantire la riscossione dei tributi. Al ruolo erano solo concessi maggiori strumenti ed istituti come vedremo in seguito, ma una volta ottenuta l’equiparazione in materia di notifica e di espletamento della procedura esecutiva, attualizzando una procedura concepita per gli inizi del ventesimo secolo, l’ingiunzione può dirsi potenzialmente dotata di maggiore naturale efficacia.

L’ingiunzione quale atto amministrativo secondo l’Avvocato Nicola Ricciardi

Sulla natura dell’ingiunzione quale atto amministrativo non sembrano esserci dubbi poiché essa ne presenta tutti gli elementi tipici: quello soggettivo, in quanto atto emanato da un’autorità amministrativa e quello oggettivo poiché espressione di una funzione amministrativa quale è quella di cura dell’interesse pubblico sotteso. Cura del pubblico interesse che è presente anche qualora oggetto dell’ordine siano crediti di natura privatistica; anche quando la pubblica amministrazione agisca secondo moduli negoziali di diritto privato, quando sia cioè ravvisabile non la “supremazia” dell’ente pubblico ma una posizione di parità tra le parti, non si può negare che l’azione della pubblica amministrazione tenda alla cura del pubblico interesse.

Sono infatti ormai minoritarie le tesi che qualificano come pubblica solo l’attività esplicata secondo moduli pubblicistici e coinvolgente necessariamente una massa indifferenziata di soggetti; in realtà, anche quando l’amministrazione agisca da “privato”, la sua attività è comunque tesa alla cura del pubblico interesse, al perseguimento del fine pubblico. Gli atti così emanati però non risultano dotati di quella particolare forza e di quella particolare efficacia propria degli atti “pubblici”, perché essi sono in realtà atti “privati” che si pongono sullo stesso piano degli atti emanati dai privati e che seguono le ordinarie regole del codice civile; essi in nulla sono assimilabili agli atti addottati dall’amministrazione “autorità”, che sono dotati del requisito della esecutività e della esecutorietà.

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